他提出以牧为主、以农为辅的策略，大力发展绵羊养殖，并尝试在朝歌城附近建立羊毛纺织作坊，就地消化原料，减少长途运输损耗。
同时，他特别强调了殷州的战略价值。 此地扼守南海岸线中部，是连接东、西各州的海上要冲，请求朝廷在朝歌设立海军南部补给站，并派驻一支小型舰队。
吴桥对此极为重视。
他召来海军大臣赵三、联合参谋总长林响，会同内阁专题讨论殷州防务。
最终决定在朝歌设立大承海军南部舰队司令部，初期派驻主力战舰两艘、辅助船只若干，负责南印度洋东部海域的巡逻及东、西各州航线护航。
凉州州牧陈延寿的规划，写得异常艰难，不是他不尽力，是凉州的底子实在太薄。
人口五万，散布在漫长海岸线上，与东海岸各州的联系全靠一两个月一趟的补给船。
就这，还是因为发现金矿，才把人吸引来的。
农业勉强自给，工业几乎为零，所谓的“金矿”只是小规模砂金，远不足以支撑全州发展。
陈延寿是聪明人。
他没有打肿脸充胖子，而是老老实实承认。
凉州当前最大的任务不是发展，而是活下去、站住脚。
金城当下的发展是加固金城防御，完善淡水收集系统，扩大耐旱作物种植，维持与东海岸的海上通道，并恳请朝廷每年定额补助粮秣、布匹、弹药。
吴桥读完，沉默良久。
他知道凉州苦，但没想到苦到这般地步。
甘州州牧李承是李闯堂弟，而他呈上来的的规划，几乎就是一本沙洲据点生存手册。
甘州比凉州更苦，大部分区域是荒漠，只有零星几个沿海据点能住人。
李成栋在规划中直言：“甘州无农、无工、无矿，唯有港。”
他提出将甘州定位为印度洋航线补给链上的节点，不求发展多少产业，只求把沙洲及临近几个深水港经营好，为未来可能开通的西向航线做准备。
吴桥对这个定位深以为然。
虽然他知道那附近靠近大型的优质铁矿，但他不打算先拿出来，让当地官员自行探索寻求发展。
活人哪能会让尿憋死，如果给了他们时间，还是找不到发展的方向，那就有必要换人了。
当下，他的意思也是让当地先把港口完善好，等未来铁矿开采后，就能使用。
最后是翠微州。
严格来说，翠微州连正式的州牧都没有。
目前那里只有一个“翠微守备区”，由海军中校衔军官担任守备司令，兼管民政。
内阁的意思，是等翠微州有了一定人口基础再设州牧，目前暂由长安州代管。
但吴桥坚持要在九州诏书中正式写入翠微州之名。
“有地无名，人心不定。先把旗子插上，把名字定下，哪怕只有一百个人守在那里，那也是大承国的领土。”他说。
“至于州牧，不急。等翠微州人口突破五千，再选拔合适人选。”
于是，翠微州成为九州之中唯一没有首府、没有州牧、没有发展规划的特殊存在。 但它毕竟被纳入了大承国的正式版图，不再是“尚未开发的岛屿”，而是第九州。
除了本土九州，其他譬如几个海外总督区，目前还未考虑划分正式行政规划。
现在的首要任务，是得有一个能承接的住海外这么多总督区的本土后方。
所以，本土九州的发展才是当下的重中之重，至于其他总督区，依然按照以前的路子来。
九州规划的庞大工程，至此尘埃落定。
各州州牧的规划陆续上报、审议、批复、归档。
有的雄心勃勃，有的低调务实，有的天马行空，有的稳扎稳打。
吴桥一一批阅，有褒有贬，有准有驳。 他没有把自己的意志强加给任何人，但也绝不放任自流——该支持的支持，该调整的调整，该否决的否决。
治理一个国家，与其做全知全能的独裁者，不如做善用众人之智的总设计师，这个道理他还是懂得。
他可不想当朱标。
只有如此，这个年轻的国家才能真正成长，而不是永远依赖他一个人的大脑。
……
福船港的闭门羹，万隆城那冰冷而决绝的逐客令，如同一记又一记响亮的耳光，扇在约里斯·范·斯皮尔伯格的脸上。
这位东印度公司的舰队司令，自服役以来跟随舰队在南大西洋、印度洋纵横驰骋。
与葡萄牙人、西班牙人真刀真枪干过不止一回，几时受过这等窝囊气？
舰队离开万丹海域后，斯皮尔伯格把自己关在船长室里整整一天一夜。
海登敲门进去时，发现司令官面前摊着一张粗糙的南洋海域图，上面用炭笔密密麻麻画满了圈圈叉叉。
福船港的位置被狠狠打了个叉，万丹附近也被圈起来打了个问号。
斯皮尔伯格的眼睛布满血丝，下巴的胡茬乱糟糟的，活像一头被困在笼子里、随时准备择人而噬的野兽。
“我们不能就这么回去。”斯皮尔伯格的声音沙哑，却透着一股不容置疑的狠劲。
“十七人董事会给了我们这么多船、还有这么多人、还有足够打一场小型战争的弹药和货物。如果我们空着手回去，告诉他们‘南洋所有好地方都被一个莫名其妙冒出来的东方国家占了，我们没办法’，你猜阿姆斯特丹那些大腹便便的商人老爷会怎么处置我们？”
海登默然。
他当然知道答案，轻则解除职务，从此在东印度公司永无出头之日。
重则被指控渎职、无能，甚至可能面临牢狱之灾。
十七人董事会不是慈善机构，他们是世界上最精明的商人集团，赔本的买卖绝不轻饶。
“那我们……”海登试探着问。
“继续往东。”斯皮尔伯格的手指重重落在海图上，指向马来半岛南端那片狭窄的水域。
“我们去这里——柔佛王国。”
他顿了顿，眼神里带着几分赌徒般的疯狂：“情报上说，柔佛与葡萄牙人素来不睦，曾多次在马六甲海峡发生冲突。他们虽然是个土着王国，但并非毫无利用价值。也许我们可以……”
他斟酌着措辞：“扶持他们，牵制葡萄牙人，顺便给自己找个落脚点。”
海登没有反驳。
他同样不甘心。
堂堂荷兰东印度公司，连西班牙无敌舰队都敢正面硬刚的海上新贵，怎么能在南洋一事无成？
舰队于是转向西北，绕过苏门答腊岛东岸的浅滩和暗礁，小心翼翼地穿越廖内群岛的迷宫般水道。
这是一段令水手们提心吊胆的航程。
海图太粗糙了，很多地方只有葡萄牙人几十年前草草测绘的轮廓，标注着“此处疑似有礁石”“水深不明，谨慎航行”之类的含糊警示。
但斯皮尔伯格不在乎。